Jebakan Maut Membentuk Komisi Konstitusi Jika Diusulkan Oleh Presiden

Warsito, SH M.Kn

- Dosen Fakultas Hukum
Universitas Satyagama Jakarta
- Mantan Tim Perumus Tata Naskah DPD-RI

- Master Kenotariatan UI

       Wacana pembentukan komisi pengkaji konstitusi kembali mengemuka tapi hati-hati boleh jadi itu jebakan Maut jika Membentuk Komisi Konstitusi Diusulkan Oleh Presiden, karena presiden bersumpah akan memegang teguh UUD dan segala peraturan perundang-undangan. Dukungan komisi untuk amendemen kelima UUD 1945 secara komprehensif disampaikan Presiden Susilo Bambang Yudhoyono dalam peringatan ulang tahun ke-63 MPR, di gedung MPR, Jakarta (Kompas, 30/8-2008).
       Sebelumnya dukungan pembentukan komisi pengkaji konstitusi disampaikan oleh presiden pada saat pidato kenegaraan dihadapan sidang paripurna khusus DPD-RI 2007 lalu.
Sebenarnya lembaga negara manakah yang paling diuntungkan dengan adanya gagasan pembentukan komisi konstitusi?. Jawabannya, adalah Dewan Perwakilan Daerah atau DPD. Wajarlah, jika DPD yang getol mengusulkan pembentukan komisi konstitusi. Mengapa?. Karena saat ini DPD adalah lembaga negara merana, keberadaannya tidak diberi wewenang oleh konstitusi, tugasnya sebatas memberikan pertimbangan dan pendapat kepada DPR. Pembentukan komisi pengkaji konstitusi diharapkan oleh DPD, karena memosisikan DPD sejajar dengan DPR dalam bidang legislasi. Hal lain kehadiran komisi tersebut disambut gembira ditengah keputusasaan DPD gagal melakukan   amendemen kelima UUD 1945. Wacana pembentukan komisi pengkaji konstitusi kembali mengemuka tapi hati-hati boleh jadi itu jebakan Maut jika Membentuk Komisi Konstitusi Diusulkan Oleh Presiden, karena presiden bersumpah akan memegang teguh UUD dan segala peraturan perundang-undangan.
      DPD meminjam tangan agar presiden lah yang berinisiatif membentuk komisi, demikian kata ketua DPD Ginandjar Kartasasmita (Kompas, 1/9-2008). Yang mengherankan mengapa DPD berharap presiden yang berinisiatif membentuk komisi?. Bukankah DPD ‘menyamar’ menjadi anggota MPR berwenang membentuk komisi konstitusi?. Jika benar pembentukan komisi pengkaji konstitusi dilakukan presiden apakah justru tidak menjerumuskan?. Bolehkah presiden mengambil inisiatif membentuk komisi pengkaji konstitusi?. Bukankah presiden bersumpah akan memegang teguh UUD dan menjalankan segala undang-undang dengan selurus-lurusnya?. Berhati-hatilah tuan presiden membentuk komisi pengkaji konstitusi, karena hal itu boleh jadi jebakan maut presiden untuk di impeachment. Kewenangan Pembentukan komisi pengkaji konstitusi itu berada ditangan MPR, bukan kepada presiden juga bukan lembaga-lembaga negara lain.
      DPD berharap presiden berinisiatif membentuk komisi pengkaji konstitusi karena MPR yang sesungguhnya memiliki kewenangan justru enggan membentuk komisi tersebut. Mengapa MPR bersikap enggan?. Karena didalam MPR ada kepentingan 550 anggota DPR yang sebagian besar tidak menghendaki DPD sejajar dengan DPR. Hal lain implikasi penguatan DPD juga dapat berdampak meniadakan pimpinan MPR secara permanen. Sebab ada wacana yang menarik jika terjadi sidang MPR, maka pimpinan MPR dijabat oleh pimpinan DPR dan pimpinan DPD. Hal ini masuk akal karena sidang MPR sifatnya insidentil sehingga pimpinan MPR tidak perlu dibuat permanen seperti sekarang ini, yang terkesan hanya bagi-bagi kekuasaan. Bagi-bagi kekuasaan itu terlihat empat pimpinan MPR terdiri dari dua unsur DPR dan dua unsur DPD.
Bagaimana jika 128 anggota DPD ‘menyamar’ menjadi anggota MPR membentuk komisi konstitusi?. Sulit diwujudkan, mengingat minoritas anggotanya. Sampai klenger DPD tidak bakal bisa menembus Pasal 37 tentang mekanisme perubahan UUD 1945. Itulah sebabnya, mengapa DPD harus meminjam tangan presiden untuk membentuk komisi, karena DPD tidak memiliki kekuatan apa-apa. Pengharapan pembentukan komisi konstitusi oleh presiden sifatnya hanya dukungan politis untuk DPD, secara juridis tidak memiliki makna apa-apa, karena keberadaan komisi tersebut tidak dibuat oleh lembaga yang berwenang.
      Apabila Presiden nekat membentuk komisi konstitusi, maka tindakan presiden dapat dikwalifisir inkonstitusional. Berangkat dari gagasan pembentukan komisi tersebut, ada hal yang paling penting untuk dicermati, yaitu, apakah MPR sudah lupa ingatan?. Bukankah MPR pernah membentuk Komisi Konstitusi yang bertugas melakukan pengkajian perubahan UUD 1945 secara komprehensif?. Kemanakah hasil kerja Komisi Konstitusi selama 7 bulan yang menghabiskan dana yang tidak sedikit itu?. MPR pernah menerbitkan TAP.No.I/MPR/2002 tentang Pembentukan Komisi konstitusi yang diberi tugas melakukan pengkajian secara komprehensif pelaksanaan perubahan UUD 1945. Komisi ini bekerja selama 7 bulan sejak tanggal 8 Oktober 2003 - 6 Mei 2004. Hasil kajian terhadap perubahan UUD 1945 yang telah diselesaikan Komisi Konstitusi diserahkan secara resmi kepada Badan Pekerja MPR pada tanggal 6 Mei 2004, dalam rapat pleno Badan Pekerja MPR.
Pembentukan Komisi Konstitusi pada waktu itu dilakukan oleh MPR terpaksa, karena desakan berbagai pihak yang tidak puas terkait perubahan UUD 1945 yang dilakukan kebablasan. Pembentukan Komisi Konstitusi, MPR secara tidak langsung mengakui, bahwa perubahan UUD 1945 dilakukan banyak terdapat kelemahan. Ironisnya, hasil kajian Komisi Konstitusi bentukan MPR itu, ditolak sendiri oleh MPR. Dengan menolak kajian komisi konstitusi tersebut, berarti MPR sekedar memberikan hiburan kepada masyarakat membentuk Komisi Konstitusi.
Singkatnya, pembentukan Komisi Konstitusi tidak dilandasi dengan itikad baik untuk kepentingan rakyat bangsa dan negara.
      Oleh karena itu, sebaiknya urungkan niat membentuk Komisi pengkaji konstitusi, jika pada akhirnya tidak dipergunakan untuk menyempurnakan konstitusi itu sendiri.
Jika MPR memaksakan kehendak membentuk Komisi lagi, dipastikan keberadaan komisi itu akan bernasib sama dengan komisi sebelumnya.
      MPR telah melakukan perubahan UUD 1945 selama empat kali sejak 1999-2002. Hasil perubahan itu, antara lain yakni, membubarkan lembaga Dewan Pertimbangan Agung atau DPA. Sisi lain, kelemahan konstitusi membarter melahirkan lembaga Dewan Perwakilan Daerah atau DPD yang secara juridik memiliki fungsi dan tugas sama saja dengan DPA. Keberadaan DPD hanya dijadikan pelengkap dalam sistim ketatanegaraan mendapat sorotan tajam dari Komisi Konstitusi. Pertanyaannya, apa bedanya DPA dengan DPD?. Sepintas terlihat beda, namun jika kita kaji lebih mendalam, kedua lembaga ini pada hakekatnya fungsinya sama saja dalam sistim ketatanegaraan. Persamaannya, baik DPA maupun DPD itu adalah lembaga yang tidak diberi kewenangan oleh konstitusi, keberadaannya hanya diposisikan memberikan pertimbangan dan pendapat tetapi tidak berimplikasi yuridis jika pertimbangan dan pendapat itu tidak ditindaklanjuti oleh yang menerima pertimbangan.
      Menurut Komisi Konstitusi, karena wewenang DPR berbeda dengan wewenang DPD, maka restrukturisasi MPR dan rekonstruksi menuju legislator bicameral itu hendak memperjelas jenis parlemen dalam tipelogi unikameral atau bicameral. Tetapi restrukturisasi dan rekonstruksi ini sudah bermasalah sejak awal karena yang dihasilkan adalah ‘parlemen asimetrik’, dalam hal sistem pemilihan, jumlah anggota, wewenang masing-masing lembaga (kamar) mekanisme pengambilan putusan dan hubungan inter-kameral pada umumnya. DPD menjadi pihak minoritas dalam pengambilan putusan. Akibatnya, pelembagaan perwakilan wilayah (spatial representation), baik pada tingkat konstitusi maupun legislasi, tidak dengan sendirinya meningkatkan watak keterwakilan daerah.’
       Sekalipun wewenang MPR telah direduksi, antara lain tidak berwenang memilih presiden dan wakil presiden lagi, kenyataannya DPD masih lebih lintuh (lemah) ketimbang MPR. MPR masih memiliki wewenang yang jelas yaitu, dapat mengubah dan menetapkan UUD 1945; melantik presiden dan/atau wakil presiden; juga dapat memberhentikan Presiden dan/atau wakil Presiden dalam masa jabatannya menurut UUD. Hal lain kewenangan MPR dapat mengeluarkan ketetapan yang bersifat penetapan (beschikking), dalam hal: Menetapkan Wapres menjadi Presiden; memilih Wapres apabila terjadi kekosongan jabatan Wapres; memilih Presiden dan Wapres apabila Presiden dan Wapres mangkat, berhenti, diberhentikan, atau tidak dapat melakukan kewajibannya dalam masa jabatannya secara bersama-sama.

Untuk Apa DPD?
      Editorial Media Indonesia 29/12 2007 berjudul ‘Kesetaraan DPR dan DPD’ mengajak kita semua untuk kontemplatif sejenak mengenai keberadaan DPD. Editorial tersebut menyatakan bahwa ‘ada dan tiadanya lembaga DPD ini tidak menggenapkan, juga tidak mengganjilkan’, sebab konstitusi memberikan kewenangan terbatas. Pertanyaannya, untuk apa lembaga DPD ini ‘dihidangkan’ jika keberadaannya tidak bermanfaat?.
      Keberadaan lembaga DPD ini praktis hanya memenuhi ketentuan konstitusi tetapi manfaatnya tidak ada, produknya meaningless (tidak memiliki arti). Lembaga ini wewenangnya dipasung oleh konstitusi tidak dapat membuat produk dalam bentuk regelling (bersifat mengatur) maupun beschikking (berupa penetapan). Rancangan undang-undang yang telah dihasilkan oleh DPD nasibnya digantungkan kepada lembaga DPR. Konstitusi sama sekali tidak memberinya sanksi jika DPR tidak menindaklanjuti RUU ataupun pengawasan yang disampaikan DPD. Sehingga ‘Pengawasan yang disampaikan DPD itu kemudian masuk keranjang sampah DPR’. (Editorial Media Indonesia 29/12-2007).
      Dengan peran dan fungsi yang serba terbatas itu, ada distansi (jarak) yang jauh antara wewenang DPR dengan DPD diberikan oleh konstitusi. Namun keterbatasan wewenang DPD itu, tidak boleh dijadikan alasan untuk mereduksi kelembagaanya sendiri. DPD dapat melakukan terobosan-terobosan politik inovasi amelioratif (memperbaiki kinerjanya) untuk merebut hati rakyat, asal dilakukan tidak melanggar ketentuan konstitusi. DPD adalah lembaga negara yang dilahirkan antifisial (dibuat percobaan). Oleh karenanya, harus ada upaya untuk merekonstruksi kelembagaan ini kembali.
Dapatkah Presiden Membubarkan DPD?.
       Pemasungan DPD tidak terbatas mengenai nihilnya wewenang yang dimiliki. Kungkungan untuk DPD sudah diatur sedemikian sistemik di dalam konstitusi. Yang lebih membahayakan lagi konstitusi memberikan ruang kepada presiden untuk membubarkan DPD. Mari kita memerhatikan dan menyimak dengan sungguh-sungguh Pasal 7C UUD 1945: ‘Presiden tidak dapat membekukan dan/atau membubarkan DPR’. Rumusan UUD itu secara hukum, presiden dapat saja membubarkan DPD. Rumusan konstitusi yang tepat semestinya adalah: ‘Presiden tidak dapat membekukan dan/atau membubarkan DPR dan DPD’. Penambahan kata ‘dan DPD’ tersebut, dimaksudkan untuk memberikan ketegasan kepada presiden agar juga tidak membubarkan DPD. Hal lain, agar rumusan UUD 1945 dengan lima kesepakatan dasar yang dicapai oleh fraksi-fraksi MPR melalui Panitia Ad Hoc I membidangi amendemen berjalan konkordan. Salah satu kesepakatan dasar itu adalah: ‘Penjelasan UUD 1945 yang memuat hal-hal yang bersifat normatif dimasukkan kedalam pasal-pasal.’ Kini, pasca amendemen, UUD 1945 tidak memiliki penjelasan lagi, mengingat hal-hal yang bersifat normatif antara lain mengenai larangan pembubaran parlemen oleh presiden telah dimasukkan ke dalam pasal-pasal. Ironisnya pasal yang mengancam eksistensi DPD tersebut, tidak pernah diajukan keberatan oleh DPD sendiri. DPD terpaku hanya berkeinginan merubah UUD 1945 secara parsial terkait penguatan kelembagaannya.
      DPD akan kembali berjuang mengusung perubahan UUD 1945 tidak terbatas penguatan kelembagaannya, tetapi perubahan secara komprehensif. Usulan amendemen UUD 1945 yang pernah digagas DPD, tidak mendapat dukungan dari mayoritas anggota DPR yang merangkap MPR, argumentasinya usulan perubahan UUD 1945 yang disusun oleh DPD tidak diajukan secara komprehensif hanya terbatas kepada penguatan lembaga DPD.

Dibubarkan Atau Dipertahankan
      Sejak 1 Oktober 2004 anggota DPD dilantik, sudah hampir empat tahun keberadaan lembaga DPD terbentuk. Mari kita merefleksi sejenak keberadaan lembaga ini. Apakah lembaga ini bermanfaat untuk rakyat atau tidak?. Jangan biarkan lembaga DPD ini hanya bekerja memenuhi ketentuan: Konstitusi; Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, DPD, dan DPRD; dan Peraturan Tata Tertib DPD, tetapi produknya tidak bernilai. Apabila keberadaan DPD tetap model lembaga Konsolasi (suguhan hiburan) dalam sistem ketatanegaraan, maka lebih baik lembaga DPD ini dibubarkan saja. Jika sebaliknya, pilihan ditetapkan ingin mempertahankan keberadaan DPD, maka, konsekuensinya lembaga ini harus diperkuat melalui amendemen pasal 22D UUD 1945.
       Singkatnya, MPR tidak perlu lagi membentuk komisi baru pengkaji perubahan UUD 1945, MPR lebih baik membuka kembali buku kajian Komisi Konstitusi sebagaimana amanat Ketetapan MPR/I/2002 tentang Pembentukan Komisi Konstitusi untuk dijadikan referensi menata ulang kelembagaan menjadi lebih baik lagi. MPR perlu menyadari bahwa hasil perubahan UUD 1945 selama empat kali banyak terdapat ketimpangan-ketimpangan antar kelembagaaan negara. Contoh ketimpangan-ketimpangan telah penulis kemukakan diatas. MPR jangan rajin hanya menerbitkan Ketetapan MPR jika sekedar untuk hiburan kepada masyarakat, karena hanya akan menghabiskan uang rakyat. Wacana pembentukan komisi pengkaji konstitusi kembali mengemuka tapi hati-hati boleh jadi itu jebakan Maut jika Membentuk Komisi Konstitusi Diusulkan Oleh Presiden, karena presiden bersumpah akan memegang teguh UUD dan segala peraturan perundang-undangan.